Meneillään olevassa ympäristöministeriön koordinoimassa Asunnottomuuden ennaltaehkäisyn ohjelmassa vuosille 2016–2019 (AUNE)  todetaan viisaasti, että mikään taho yksin ei ratkaise asunnottomuutta. Asunnottomuus on ohjelman mukaan nähtävä osana laajempaa syrjäytymisen torjuntatyön kokonaisuutta, mikä tarkoittaa muun muassa nykyistä asiakaslähtöisempää ja ennalta ehkäisevämpää palvelujärjestelmää.  Ohjelman erääksi tavoitteeksi asetetaan päihde-, mielenterveys- ja asumispalvelujen saumaton yhteistyö ja asumisen kysymysten nostaminen osaksi päihde- ja mielenterveyslakien uudistamistyötä.

Nämä ovat hyviä tavoitteita. On kuitenkin hyvä muistaa, että vallitseva lainsäädäntö ja palvelujärjestelmän strategiat velvoittavat ja kannustavat asiakaslähtöisten ja sektorirajat ylittävien toimintatapojen käyttöönottoon jo nyt. Lainsäädäntöä on myös koko ajan uudistettu nämä tavoitteet silmällä pitäen.

Vuonna 2015 lainmukaisen määritelmän osana sosiaalihuoltolakia sai ensimmäistä kertaa sosiaalinen kuntoutus yhtenä sosiaalihuollossa annettavista palveluista. Sosiaalisella kuntoutuksella tarkoitetaan laissa sosiaalityön ja sosiaaliohjauksen keinoin annettavaa tehostettua tukea sosiaalisen toimintakyvyn vahvistamiseksi, syrjäytymisen torjumiseksi ja osallisuuden edistämiseksi. Lain perusteluissa sosiaalisen kuntoutukseen sisällytetään toiminta, jolla edistetään asiakkaan työmarkkinavalmiuksia ja elämänhallintaa.

Sosiaalisen kuntoutuksen määritteleminen lakisääteiseksi toivottiin tuovan jotain uutta kuntien palveluvalikkoon. Osallistavia ja rinnalla kulkevia palveluja on toivottu myös muissa yhteyksissä jo kauan. Sosiaalihuoltolain soveltamista ja toimeenpanoa koskevien selvitysten valossa näyttää kuitenkin siltä, että kunnissa ei ole riittävästi sosiaalisen kuntoutuksen palveluja. Työ on monella muullakin tapaa jäsentymätöntä, eikä sille ole varattu riittävästi resursseja.

Sosiaalinen kuntoutus on saattanut profiloitua kunnissa vain tietyiksi palveluiksi, kuten esimerkiksi nuorille suunnatuksi palveluksi tai kuntouttavaksi työtoiminnaksi. Kuntoutuksen toteuttamisessa tulisi huomioida kuitenkin yksilölliset kuntoutustarpeet, kuten esimerkiksi päihdekuntoutus, ja myös kaikki ikäryhmät.

Sosiaalihuollon asiakkaan tilannetta kokonaisvaltaisesti lähestyvä sosiaalisen kuntoutus sopisi loistavasti myös asunnottomuuden ennalta ehkäisyn välineeksi, mutta juuri tällaiset toimintatavat näyttävät puuttuvan palvelujärjestelmän arjesta ainakin systemaattisesti toteutettuina.

Itselleni on tullut päihdeasiamiestoiminnan asiakastyössä vastaan tilanteita, joissa päihdepalveluissa asioivan asiakkaan asunnottomuusuhka on ollut työntekijöiden tiedossa jo pitkään, mutta keinot puuttua tilanteeseen ovat puuttuneet. Sosiaalitoimi on saattanut olla täysin tietämätön asukkaan kaoottisesta arjesta, joka täyttyy vastaanottoaikojen ulkopuolella esimerkiksi itsetuhoisesta juomisesta, toistuvista päivystyskäynneistä ja naapurien valituksista. Kukaan ei ole vieraillut asiakkaan luona, ja esimerkiksi asiakkaan toivoman laitoskuntoutuksen arvioinnissa menee viikkoja.

Erilaisissa matalan kynnyksen palveluissa kohtaamieni työntekijöiden ja asiakkaiden näkemyksissä hahmottuu edelleenkin melko instituutiokeskeisesti toimiva palvelujärjestelmä, jossa tilanteet pääsevät kärjistymään ennen kuin niihin tartutaan. Riittävää tukea ei ole saatavilla, vaikka asiakkaan ongelmat olisivatkin viranomaisilla tiedossa. Seurauksena ovat jopa perättäiset häätökierteet, joiden kohdalla kukaan ei ota asiakseen miettiä, miten asiakasta voisi tukea oman elämänsä hallinnassa.

Sosiaalihuoltolain soveltamisoppaassa mainitaan esimerkkeinä sosiaalisesta kuntoutuksesta yksilöllinen psykososiaalinen tuki, kotikäynnit, mukana kulkeminen, erilaiset toiminnalliset ryhmät, vertaistuki, osallistuminen vapaaehtoistoimintaan, työtoiminta sekä kaikki asiakkaalle tarjottavat palvelut ja tukitoimet osana sovittua suunnitelmaa. Lähtökohtana on asiakkaalle lakisääteisesti tehtävä palvelusuunnitelma, jota täydennetään tarvittaessa asiakassuunnitelmalla.

Sosiaalisen kuntoutuksen tavoite voi olla arkielämän taitojen oppimista, päihteettömän arjen hallintaa, koulutukseen tai työhön tarvittavien asioiden harjoittelua tai tukea ryhmässä toimimiseen.  Tarvittaessa kuntoutukseen yhdistetään riittävä päihde- ja mielenterveyshoito, mikä edellyttää yhteistyötä päihde- ja mielenterveyspalvelujen kanssa.

Kaikki nämä ovat juuri sitä ”jalkautuvaa” ja ”osallistavaa” toimintaa, mitä nykyisiltä ja tulevilta palveluilta  toivotaan. Hyviä esimerkkejä ja välineitä työn tekemisen tueksi löytyy myös jo melko paljon. Keskeinen kysymys kuuluukin, miten hyvät periaatteet saataisiin käännettyä systemaattisiksi ja säännöllisiksi käytännöiksi ja toimintatavoiksi?

Sosiaali- ja terveysministeriö on talvella 2016 julkaissut arviomuistion mielenterveyslain (1116/1990, MTL) ja päihdehuoltolain (41/1986, PHL) palveluista. Kyseinen muistio on myös käynyt lausuntokierroksella. Muistiossa on todettu, että päihde- ja mielenterveyspalveluissa on edelleen merkittäviä puutteita palvelujen parantamiseen tähdänneistä pyrkimyksistä huolimatta. Arviomuistiossa ehdotetaan päihde- ja mielenterveystyön uudistamiseksi erilaisia vaihtoehtoja: yksi näistä vaihtoehdoista on se, että tahdonvastaista hoitoa koskevat säännökset siirretään valmisteilla olevaan itsemääräämisoikeuslakiin ja sen myötä MTL:sta ja PHL:sta erityislakeina luovutaan kokonaan siten, että niitä koskeva muu sääntely siirretään sosiaali- ja terveydenhuollon yleislakeihin, eli sosiaalihuoltolakiin (1301/2014) ja terveydenhuoltolakiin (1326/2010).

Lähtötilanne lainvalmistelussa on, että lakiehdotukset laaditaan yleislakien mukaisiksi ja yleislaista poikkeamiseen tarvitaan aina erityinen, painava syy. Se, mikä erityinen painava syy voisi olla, ei ole täsmennetty lainvalmisteluohjeissa. Tässä blogikirjoituksessa pohdimme sitä, mitä merkitystä valinnalla ”yleislaki vs. erillislait” on mielenterveys- ja päihdehuollon sääntelyn kohdalla.

Sosiaalioikeudellisessa tutkimuksessa – eikä muidenkaan oikeudenalojen – yleislakien ja erityislakien suhdetta lainvalmistelun näkökulmasta ei ole juurikaan tarkasteltu. Sosiaali- ja terveydenhuollossa sosiaalihuoltolaki ja terveydenhuoltolaki ovat perinteisesti toimineet yleislakeina, joita täydentämässä ovat olleet eri asiakasryhmien erityislait.

Erityislakien sääntely on kohdistunut erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin asiakkaisiin, kuten lapsiin, vanhuksiin, vammaisiin, päihderiippuvaisiin ja mielenterveysongelmaisiin. Hajanainen sääntely on koettu ongelmalliseksi sekä järjestävien tahojen että asiakkaiden näkökulmasta.  Palvelujen järjestämisen sujuvuuteen ja palvelurakenteen hahmottamiseen voi vaikuttaa edestakainen ensi- ja toissijaisuuteen viittaaminen. Yhtäältä lex specialis -tulkintaperiaate viittaa soveltamaan ensisijaisesti erityislainsäädäntöä, mutta toisaalta sosiaali- ja terveydenhuollon normaaliuspyrkimykset ja sosiaalihuollon oikeusperiaate yleisten palvelujen ensisijaisuudesta ohjaavat toisaalta siihen, että palvelut tulisi ensisijaisesti pyrkiä järjestämään yleislakien nojalla ja toissijaisesti erityislakien perusteella. Tämän lisäksi erillisten toissijaisuussäännöksien on koettu monimutkaistavan sääntelykokonaisuutta tehden siitä vaikeaselkoista.

On olennaista muistaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä soveltavat käytännössä sote-alan ammattilaiset, joilla ei ole välttämättä juridisia valmiuksia. Siksi asiakkaan oikeuksien turvaamiseksi olisi tärkeää, että sääntelykokonaisuus olisi mahdollisimman selkeä. Tulkinnallisia ongelmia on pyritty ratkaisemaan ottamalla uuteen sosiaalihuoltolakiin säännökset asiakkaan edun periaatteesta, jonka nojalla ristiriitatilanteessa sovellettava lainsäädäntö on valittava sen mukaan, mikä ratkaisuvaihtoehto toteuttaa parhaiten asiakkaan etua. Sosiaalihuoltolain ollessa vielä verrattain tuore säädös ei ole vielä mahdollista arvioida, miten tämän periaatteen soveltaminen on vaikuttanut asiakkaan oikeuksien toteutumiseen.

Tulkinnallisten epäselvyyksien lisäksi nykyisen mielenterveys- ja päihdepalveluihin liittyy järjestelmällisiä ongelmia, kuten palvelujärjestelmän hajanaisuus, alueelliset epäyhtenäiset käytännöt ja leimaavuus. Keskustelua on käyty myös päihde- ja mielenterveysongelmien päällekkäisyydestä ja siitä, että asiakkaan palvelutarpeeseen tulisi voida vastata kokonaisvaltaisesti.

Nyt ehdotetussa ratkaisuvaihtoehdossa huomionarvoista on se, että muiden asiakasryhmien erityislaeista ei olla luopumassa, ainoastaan päihde- ja mielenterveysongelmaisten erityislaeista. Kehityssuunta on ollut aiemmin päinvastainen: ennen nykyisen ikääntyneen väestöntoimintakyvyn tukemisesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain (980/2012, vanhuspalvelulaki) säätämistä iäkkäiden henkilöiden palvelutarpeeseen pyrittiin vastaamaan sosiaalihuoltolain ja terveydenhuoltolain yleisten palvelujen turvin, mikä lopulta nähtiin ongelmallisena ja tätä varten säädettiin iäkkäille oma erityislaki, joka tuli voimaan 2013. Toisin sanoen pelkkä yleislaki erityisryhmien sääntelyssä ei ole ongelmaton.

Erilaisilla säätämistavoilla voidaan ohjata haavoittuvimmassa asemassa olevia erityisen vahvojen oikeuksien – kuten turvaamalla palveluja subjektiivisina oikeuksina – piiriin, pitää yhteiskunnallisesti merkittäviksi koetut palvelut vahvoina, edistää tosiasiallista yhdenvertaisuutta ja luoda mahdollisuuksia muiden oikeuksien toteutumiseksi silloin, kun kyseisen palvelun saaminen on edellytys jonkin muun oikeuden toteutumiseksi.

Vanhuspalvelulaki ja vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki (380/1987, vammaispalvelulaki) sekä sitä täydentävä laki kehitysvammaisten erityishuollosta (519/1977) on nähty näiden asiakasryhmien tosiasiallista tasa-arvoa ja palvelujen saavutettavuutta edistävinä säädöksinä, joissa huomioidaan ryhmiin kuuluvien erityistarpeet. Päihde- ja mielenterveysongelmaisten kohdalla on kuitenkin argumentoitu päinvastaisesti; erityissääntelyn katsotaan aiheuttavan soveltamiseen liittyvää epäselvyyttä, palvelujen hajanaisuutta sekä lisäävän asiakkaisiin kohdistuvaa stigmaa, minkä vuoksi erityislaeista tulisi luopua.

Mielestämme sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö tulisi hahmottaa ja uudistaa kokonaisuutena. Sosiaali- ja terveydenhuollon yleislakien ja erityislakien suhde tulee avata, minkä lisäksi erityisryhmien palvelut turvaava lainsäädäntö tulee olla koherentti ja tasapainoinen kokonaisuus. Yleislait voisivat olla enemmän keskeisimpiä oikeusohjeita sisältäviä, harvemmin muutettavia perussäännöksiä. Vastaavasti erityislait voisivat sisältää aineellista oikeutta, menettelyyn liittyviä yksityiskohtia ja teknisluonteisempia säännöksiä.

Sen sijaan, että lähdettäisiin hätiköiden purkamaan tarpeelliseksi todettu sääntelyä, olisi syytä harkita, että myös sääntelyä uudistettaessa taattaisiin yhdenvertainen kohtelu erityisryhmille. Yksi hyvä keino olisi uudistaa PHL ja MTL muiden erityislakien kaltaiseksi kokonaisuudeksi. Päihde- ja mielenterveysongelmaiset on erikseen mainittu uudessa sosiaalihuoltolaissa sellaisiksi erityisen tuen tarpeessa oleviksi erityisryhmiksi, joiden hoidon ja tuen tarpeeseen on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Kyseenalaista onkin, edistääkö erityislaeista luopuminen erityistarpeisiin vastaamista näiden asiakkaiden kohdalla, kun vanhusten ja vammaisten kohdalla on päädytty vastakkaiseen johtopäätökseen. Päihdealan yhdistysten näkemys on, että päihdeasiakkaat tarvitsevat oman erityislakinsa, jotta heidän tarvitsemansa erityinen painotus palveluiden suhteen voidaan säilyttää, eikä heidän asemaansa heikennettäisi entisestään.

Palvelujen heikentymisen vaaraa ei ole vielä arvioitu huolimatta ratkaisuvaihtoehtojen esittelemisestä. Kattavan vaikutusarvion tekeminen olisi kuitenkin olennaista, jotta voidaan arvioida päihdepalvelujen asiakkaiden perusoikeuksien toteutumista erilaisia lainsäädännöllisiä vaihtoehtoja punnittaessa. Kannattaa myös huomioida aikaisemmat lainsäädäntökokemukset yleis- ja erityislakien toimivuudesta.

Norminpurkutalkoissa ei voida lähteä pelkästään siitä ajatuksesta, että sääntelyn eli joko säädösten tai jopa yksittäisten säännösten absoluuttista määrää tulee vähentää. Ensisijaisesti tulee miettiä sitä, mihin sääntelyä tarvitaan ja mitä sillä on tarkoitus edistää. Oikeusvaltion yksi tärkeimmistä tehtävistä on edistää tosiasiallista tasa-arvoa; sosiaali- ja terveydenhuollon tarkoituksenmukaisten palvelujen turvaaminen on tässä suhteessa erittäin merkittävässä roolissa.

Poikonen työskentelee Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksella sosiaalioikeuden yliopisto-opettajana ja tutkijana EHYT ry:n selvityshankkeessa. Hän valmistelee väitöstutkimusta päihdehuollon asiakkaan oikeuksien toteutumisesta.

Keinänen toimii lainsäädäntötutkimuksen professorina ja on kiinnostunut lainvalmisteluun liittyvistä kysymyksistä.

Kirjoitus on julkaistu aikaisemmin Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitoksen Oikeutta kohtuudella –blogissa.

Eurooppalaisen asunnottomuustyön kattojärjestö FEANTSA järjesti viime viikolla Kööpenhaminassa 11. asunnottomuutta käsittelevän seminaarinsa teemalla asunnottomuus ja sosiaalityö. Mukana oli lähes 150 osallistujaa eri puolilta maailmaa, Euroopan maiden lisäksi muun muassa Kanadasta ja Yhdysvalloista.

Seminaarin pääpuhuja oli yhdysvaltalainen antropologi ja asunnottomuustutkija Deborah Padgett. Padgett puhui kansainvälisessä asunnottomuuspolitiikassa 2000-luvulla tapahtuneesta paradigman muutoksesta, jonka myötä niin sanotusta portaittaisesta asumisesta on siirrytty yhä enenevissä määrin asunto ensin -periaatetta noudattavaan malliin. Suomessa asunto ensin -politiikkaa on toteutettu vuodesta 2008 lähtien periaatteella jokaisella tulisi olla ”paikka asua ja elää”.

Toisin kuin portaittaisessa asumisessa asunto ensin -periaatteen mukaisessa asumisessa asunnottomuudesta kärsivän ihmisen ei tarvitse ”ansaita” asumistaan esimerkiksi sitoutumalla päihteettömyyteen tai erilaisiin päihdekuntoutusohjelmiin. Tärkeämpää on turvata asuminen ja luoda näin lähtökohta muiden tavoitteiden miettimiseen. Tulokset ovat olleet lupaavia – niistä voi lukea tarkemmin muun muassa Padgettin vastineesta asunto ensin -politiikkaan kohdistettuun kritiikkiin.

Käytännön asumistyössä on noussut esille kuitenkin myös ongelmia. Padgetin mukaan joidenkin ihmisten kyvyt eivät riitä asunto ensin -periaatteen mukaiseen itsenäiseen asumiseen – ainakaan ilman muun palvelujärjestelmän intensiivistä tukea. Tätä tukea ei ole kuitenkaan aina välttämättä riittävästi tarjolla.

Suomessa teemaa ovat käsitelleet tutkijat Päivi Kivelä ja Anna Leppo hiljattain ilmestyneessä asumispalveluja koskevassa tutkimusraportissaan.

Kivelän ja Lepon mukaan asunnotonta ei voi vain ”tuupata” jonnekin ja toivoa, että hän sopeutuu. Asukkaiden tulisi päästä nykyistä helpommin esimerkiksi tarvitsemaansa päihde- tai mielenterveyshoitoon.

Ongelma on ollut esillä myös päihdeasiamiestoimintaan tulleissa yhteydenotoissa. Jotkut asumisyksiköt sijaitsevat esimerkiksi melko kaukana palveluista, mikä vaikeuttaa palvelujen piiriin menemistä ja sammuttaa helposti asukkaiden muutenkin melko heikosti kytevän ”motivaatiohetken”. Toinen yhteydenotoissa esille tullut teema on ollut toiminnan resurssit ja puitteet.

Suomessa asunto ensin -politiikan tyypillinen piirre on ollut suuret, joissain tapauksissa lähes sadan hengen asumisyksiköt tai kerrostalot. Osa tapaamistamme asukkaista kokee olonsa niissä turvattomaksi ja yksinäiseksi. Myös työntekijöiden mukaan varsinkin vakavista päihde- ja mielenterveysongelmista kärsivät tarvitsisivat intensiivisempää tukea kuin nyt oli mahdollista antaa.

Päihdeasiamiestoiminnan näkökulmasta keskeisiä kehittämiskohteita ja -kysymyksiä tulevaisuudessa ovat asumisyksiköissä tapahtuva palveluohjaus ja asukkaiden edunvalvonta, sekä se, minkälaisilla käytännöillä ja resursseilla turvataan asukkaiden oikeudet riittäviin ja tarkoituksenmukaisiin palveluihin ja laadukkaaseen asumiseen. Myös vastuukysymykset palveluja tilaavien kuntien kanssa on oltava selvät ja palveluketjut asumisyksiköiden ja muun palvelujärjestelmän välillä toimivat.

Kuten Kööpenhaminankin seminaarissa todettiin eri alustajien toimesta: asunto ensin -politiikalla, kuten asunnottomuuspolitiikalla yleensäkään, ei pystytä paikkaamaan hyvinvointipalveluihin esimerkiksi erilaisten säästötoimenpiteiden tai leikkausten myötä tulleita aukkoja. Toimiva asunnottomuustyö vaatii rinnalleen toimivaa palvelujärjestelmää ja hyvinvointipolitiikkaa.